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别再给违规举债穿EPC马甲了

2019年06月19日 11:35  点击:[]

EPC又是一个除PPP外的热点名词,由于很多政府方的业主不清楚其内涵,导致他们认为EPC也具备PPP模式下解决项目资金来源的功能,特别是在很多施工单位大力向政府方推荐F-EPC(或“EPC+延期付款”)时,不明事理的业主就很有可能被带入违规举债的坑里,近期已经遇到很多业主咨询项目是否可以采用F-EPC模式实施,似乎F-EPC有点星星之火要燎原之势。

01起底F-EPC

F-EPC跟PPP一样,也是舶来品,是Finance-Engineering Procurement Construction(翻译为“融资+设计、采购、施工”)的缩写,简单讲就是由承包人向发包人提供融资,并承包项目设计、采购和施工任务,也就是融资和工程总承包的打捆组合。

1、先说说EPC

EPC即工程总承包,也称为交钥匙工程,EPC并非一个新概念,早在上世纪90年代,国家计委和建设部就开始在设计单位中试点工程总承包,只是当时实施范围和推广力度不如现在,效果也不太明显;EPC是由承包人负责项目的设计、采购(若有)和施工任务,业主负责整体目标的控制,相比传统设计和施工分离的方式,EPC实现了设计和施工的融合,解决了设计方案的不可施工性和目标控制主体多元问题,提高了项目建设质量,同时EPC也加快项目建设进度(设计和施工相分离情形下需待施工图预算批复后进行施工招标,而EPC一般采用预算后审的总价模式往往可以在完成可行性研究报告及批复后开始招标),由此来看,EPC并没有什么特殊之处,无非是将原来由业主分别发包的设计、采购(若有)和施工任务一次性的发包给一个“工程总承包商”(以区别于“施工总承包商”)。

2、再聊聊F

F是融资(即Finance)英文的首字母,EPC是要按照工程形象节点或工程量付款,要求发包人按照不低于60%,不高于90%的比例支付进度款(详见〈建设工程价款结算暂行办法〉),可见EPC并没有融资功能,这点与中发27号文中要求先落实资金来源再审批项目保持一致。

地方政府想做的项目太多,但受限于资金来源有限,在施工单位为承揽项目又愿意提供垫资的情况下,就出现了带有融资功能EPC(即“F-EPC”),由发包方按建设进度支付一定比例(一般少于60%),其余待竣工验收后分期支付工程款及财务费用,这实质是垫资施工或分期付款,这种承包方向发包方提供商业信用的方式本身没有错(商业信用属于正常的经济活动),但错就错在提供商业信用的对象是政府,国发43号文明确要求政府只能以发政府债券方式举债,中发27号文也明确严禁使用带资承包方式政府投资项目和严禁拖欠工程款,所以不是F-EPC出了错,而是用于在政府投资项目上就属于违规举债。市场化的企业项目(如工业项目、地产开发、海外投资等)采用F-EPC那只能算一个愿打一个愿挨的市场经济活动了,与政府违规举债没什么关系了。

3、小结下F-EPC

F-EPC在实践也会变身为“EPC+延期付款”或“EPC+分期付款”或“投融建EPC”或“EPC+运营补贴”或干脆就叫“EPC”,会计中有个非常重要的原则,叫“实质重于形式”(即“经济实质重于法律形式”),前段时间的财金10号文也用到这个原则,意在理解政策不要望文生义,要看到问题的本质,应用于此也可是“合作内容实质重于模式名称本身”,不要碰到了新名词还以为是创新,就问问合作内容是什么,若政府投资项目有提供融资功能,就要留心下是否涉及违规举债问题了。

02变种F-EPC及风险分析

实践中这种赤裸裸的约定EPC项目分期付款的项目显然会被坐实认定为违规举债,于是乎各路英雄好汉各显神通,想尽各种办法来创新模式,根据笔者的工作实际大致有以下几种情形。

1、正常EPC+违约责任约定延期付款

这种方式表面上看EPC合同是一个完完全全标准的合同范本,进度款支付比例按照国家要求执行,要求竣工结算后也支付至97%,只是在合同的违约责任中增加了“若发包人无法按期支付进度款时,应付未付部分工程款按照五年期以上贷款基准利率(或上浮一定比例)计取违约金”,按照合同法双方是可以自行约定违约责任的,这种违约责任植入合同条款也很少有人注意到,实际履约合同过程中,发包人和承包人也是默认合同将执行违约条款,以违约罚息的方式向承包人支付延期付款的财务费用,这种操作很隐晦,将原来的主观违规举债行为变为被动的客观违约事实,但这种模式本质上仍然是带融资属性的EPC。

对政府方而方,F-EPC属于违规举债,拖欠工程款还是属于违规举债,本质是无法改变的,仍然会面临债务审计的风险,同时,由于政府方以违约金的方式支付财务费用,可能将面临违约金支付过高的追责风险。

对承包方而言,也需关注合规风险,虽然有违约责任约定的财务费用计取方式,但若合同约定违约金过高,政府方可能请求法院降低违约金数额,最终受损失的还是承包方。

2、EPC+前期费用垫付

这种方式是在正常标准的EPC合同增加前期费用垫付条款,要求承包方一次性(或分期)将项目发生的前期费用(一般是征地拆迁费)返还给发包人,或直接要求承包方垫付前期费用,由于这种作法在PPP项目中实施的较多,很多发包人要求承包人要做这个项目,就必须响应前期费用垫付条款。EPC的合作范围并没有包括征地拆迁,征地拆迁属于发包人负责的事项,转移给承包人并不妥当;由于PPP项目的投资人实际履约项目业主的职责,由其负责前期工作并支付费用是符合建设管理规范要求的。

对政府方而言,这种作法虽然没有涉及工程费用的延期支付问题,但实际上是政府向承包人融资前期费用,早在国发[2014] 45号中就明确“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”,可见这种作法也是坐实了违规举债。

对承包人而言,面临没有垫付的前期费用返还路径的问题,中发27号文要求必须有合法协议和预算的前提下才能向企业拨付资金,未来前期费用能否纳入预算具有不确定性,建议承包人不要为了承揽工程而忽视风险。

3、EPC+运营补贴

这种方式是由承包人负责项目设计、采购(若有)、施工和运营,项目的工程承包费用以运营补贴的方式支付,由于实践中已出现了很多的EPC-O(O即运营“Operation”英文的首字母)项目,EPC-O是将具备运营属性项目的设计、采购(若有)、施工和运营全部交给承包人负责实施,来解决项目建设和后期运营问题,以实现全生命周期整合,但EPC-O在建设期是按工程节点支付工程款,在运营期按绩效水平支付运营费用,并不存在将建设成本分摊至运营期支付的情况,也没有需要承包人融资的需求;而以运营补贴的方式分期支付工程费用,实质上是承包人向发包人提供了融资,涉及违规举债问题。

对政府方而言,以EPC+运营补贴必然面临违规举债被问责的风险。

对承包人而言,目前支持先采购后预算的只有PPP,其它的任何歪招都可能面临由于无法纳入预算而无法支付的风险。

03小结

融资的EPC实质上是变种的BT,与BT一样,不是F-EPC错了,而是用的人和用的对象错了,在“EPC”刚要起步发展阶段,就被“违规举债”给盯上了,违规举债穿上EPC马甲后仍然还是违规举债,还有可能会玩坏EPC,从国家规范政府的融资举债至今,BT的残余思想仍在隐隐作祟,习总书记说过“不忘初心 牢记使命”,做政府投资项目时如果总想歪念头来规避监管,最终将会越来越偏离初心,所以任何的模式或新概念,如果初心偏了,都将是恶魔。

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